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社会保障改革不应偏离共济性
来源:中国经济网 王皓田 谌利民2017-05-19 01:56:40
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      我国社会保障体系探索于20世纪80年代中期,初建于20世纪90年代中期,基本框架搭建于21世纪初,经过30多年的建设,我国社会保障基本制度已覆盖了全体国民。当前中国进入了新常态,经济增长率持续下降、财政增长继续趋缓、城乡一体化加速、人口老龄化加快……我国社会保障面对新的经济形势,任务十分艰巨,一些相关的理论问题也存在很多分歧和争论:多缴多得是否有助于社会保险制度的公平性,用“精算公平”代替“再分配公平”是否合理,中国社保费是否可以改为社保税等,这些问题都直指社会保障的核心。本文将针对社会保障的核心及上述三个问题进行阐释。

  一、社会保障的核心是共济性

  中共中央在十三五规划中明确提出,“十三五”时期要建立更加公平更可持续的社会保障制度,这为今后我国社会保障制度建设提出了明确的目标定位,必将引领新时期社会保障制度的健康发展。所谓社会保障,就是社会为提高和保护社会成员基本生活质量而采取的解决社会问题、处置社会风险的基本政策,进而实现基本公共服务的均等化,社会保障的核心是共济性。

  在我国,社会保障是包括社会保险、社会福利和社会救助等在内的综合体系,它包含着几个基本的原则。一是实行选择性原则,通过最低生活保障制度、五保户制度,以及灾害救助制度等,对包括鳏寡孤独及残疾者等弱势群体提供生活保障,这主要表现在社会救助上面;二是普遍性原则,主要是针对公共卫生、社会服务、义务教育等人人享有的那部分保障,这主要表现在社会福利方面;三是统筹互助原则,为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人员,提供医疗、养老、失业、工伤、生育等保障,这主要表现在社会保险上面。不管是社会保障中的哪一种功能,其实都是以正向分配原则为基础,对于基本的社会保障,政府应发挥二次分配的作用,缩小一次收入分配差距,使社会不同地区、各阶层居民在分享经济发展成果方面更加公平和谐,这正是共济性体现之处。

  二、过分强调多缴多得不利于社会保险制度的公平性

  在我国一次分配制度是以按劳分配为主体,多种分配方式并存,强调多劳多得的原则,充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用。如果在二次分配中,仍然过分强调多缴多得,一次分配的差距不仅不利于缩小,反而有可能会加大,如城乡二元社保制度、城镇职工养老保险双轨制等,出现了“逆向转移”的问题。基本养老保险是在20世纪90年代初期将个人账户引入制度之中,分为个人账户和社会统筹账户两个部分,以工资的一定比例去缴费,在一定年龄后根据缴费情况获得收益,基本体现了多缴多得的原则。个人账户规模比例会影响社会保障项目的共济性,不利于社会公平,因此从引入个人账户以来,我国养老保险个人账户所占比例经过了三次调整,从20世纪90年代初期的16%的个人账户设计,到1997年的11%的个人账户,再到现在8%的个人账户,目的是提高社会统筹所占的比例,以增强公平性。虽然多缴多得的办法,对于参加某一险种有一定的激励因素,如果以扩大个人账户规模为举措,这将与社会保障的核心相违背,也不利于公平。

  此外,纵观社会保险的多种项目,很多险种很难与多缴多得挂钩,及时硬要挂钩是对公平性极大的破坏。例如,医疗保险,目前是按照工资的一定比例去缴费,得病频率多、得大病则获得的较多。如果按照多缴多得的原则,有些人可能觉得自己不会得病就少缴费,一旦得大病则陷入危机,起不到医疗保险应有的作用,也不利于社会稳定。再如工伤保险,这是根据从事的行业风险安全而设计的费率,不能因为多缴就多得,这样更加有失于公平性。

  三、“精算公平”要建立在“再分配公平”基础之上

  社会保障制度的核心是共济性,其主要功能是平抑一次分配收入差距,如果把精算平衡作为基础,有本末倒置之嫌,发挥不出社会保障制度的根本功用,“精算公平”要建立在“再分配公平”基础之上,在社会保险制度设计中要合理运用精算技术。

  “精算公平”很重要,但它的适用范围和作用十分有限。一是,一些社会保险很难运用精算技术去准确测算。以失业保险为例,以失业险为例,既要预测经济增长速度又要估算就业弹性,仅经济增长速度这一项,就不是可以精算出来的,其他如医疗保险、生育保险更是难以精算。二是,精算平衡需要政府兜底。所谓精算平衡就是要参考社会平均工资的增长水平、投资收益率、期望寿命、人口增长率、老龄化速度,定期调整缴费率、给付率、最低的缴费年限和退休年龄,尽可能达到可持续的代际平衡。然而,这样的测算有一定的适用范围,并随时面临着调整。因此,“精算平衡”更应该强调其原则、方向与作用,必要时需要政府财政兜底。三是,边界设定不同精算中性无法确定。由于社会经济发展的不确定性,设定不同的边界条件,精算的结果就截然不同,精算中性将无法确定。对于社会保险需要合理运用精算技术,要建立一个自身能够精算平衡的制度,这一切都是以共济性为核心的,需要建立在“再分配公平”基础之上。

  四、社保费改税目前尚不可行

  “费”与“税”的问题既关系到社会保障的性质,也关系到征缴体制。一是从性质上来看,社会保障税强调强制性、固定性和无偿性,权益大小与个人纳税多少并无关系,评价标准是个人是否按“量能原则”进行纳税,虽然并不提倡过分强调多缴多得,但是这样的税收将缺乏激励成分,虽然达到了完全的共济性,但与社会保障公平与效率统一、个人权利与义务结合的原则相违背了。二是从资金使用开放与封闭程度来看,如果征缴是封闭运行的,不能向财政其他预算支出调剂,即使是征收社保专项税,预算运营独立、专款专用,然而它的实际筹资方式还是征费,只有纳入一般财政预算才是征税。三是从缴费与未来获得待遇的联系来看,我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式,是一种救济与储蓄相结合的制度,而核心账户是个人,不是典型意义上的税收制度。如果实行费改税,个人账户产权属于个人,不能将其平均化,那只能对社会统筹的部分改,这只会导致社保缴款的分块化,制度变得更加复杂,不利于今后进一步改革。同时,由于税的专属性较弱,可能会出现居民缴了税,却并未享受到相应的社会福利,以致谈“税”色变,不利于社会公平与稳固。此外,实行社会费改税,需要具备很多条件,要确定纳税人的范围,要确定纳税的基数,统一的税率等等,在目前我国社会保险发展的阶段,这些方面很难做到统一。

  党的十八大以来,我国更加重视解决收入差距过大的问题,在全面深化改革的过程中深化收入分配制度和社会保障制度改革,更加重视发挥社会保障的收入再分配作用。党的十八大、十八届三中全会、五中全会均提出要进一步加大再分配调节力度,完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。社会保障是以共济性为核心,以平抑一次分配收入差距为基本功能,体现的是权利和义务的对应、公平和效率的统一。因此,当下我国的社会保障在共济性的核心下,要体现“适度”差别,要根据我国当前的经济社会发展背景,积极稳妥地推进社会保障制度改革,在促进公平发展的同时,激发经济社会活力。

 

(责任编辑:徐徜徉)

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