疫情折射新老问题 营商环境面临大考——万家连锁网点营商环境调查报告

　　中国连锁店铺超过 30 万个，直接覆盖就业数千万人，间接带动商贸物流以及上下游等行业的就业上亿人次。作为实现终端需求的重要渠道，推动连锁经营行业营商环境的优化，促进餐饮、购物中心、酒店以及各类品牌专卖店的恢复，是社会秩序和经济活动趋于正常的重要前提和保障。

　　如果说疫情爆发期是对经济的巨大短期冲击，那么经济恢复期则是对地方政府营商环境改革的一次压力测试和重大考验。本次营商环境调查分别就正常经营期间和疫情恢复期间，企业对营商环境的关切点以及恢复经济正常秩序存在的难点和问题，对全国 200 多个大中城市的连锁企业进行了深入调研，收集数据达 16.6 万条。涉及民营企业、外资企业、国有企业和个体工商户企业，其中民营企业占比高达 57.37%，外资企业占比为 30.29%，并对个体工商户进行了专项调研，问卷的结果在很大程度上体现了内外资企业、大中小型连锁企业和个体工商户对于营商环境的满意度，对于地方政府优化营商环境、激发微观主体活力具有重要的参考价值。（见图 1）

　　调查从2019年10月至2020年3月底，覆盖了疫情爆发前后共五个月的时间，既反映了疫情前企业的营商环境诉求，也涉及疫情发生后，经济恢复营商环境的新问题。

　　

　　政策环境企业对税收社保政策关注度更强

　　

　　课题组针对要素环境、法治环境、政策环境、市场环境四个维度进行了专项调查，结果显示，连锁企业对于政策环境的关注度最高，市场环境次之。（见图 2）

　　其中，政策环境主要包括税收与社保、涉企收费、证照办理、政策制定的相关标准、行业政策友好度五个细分维度。调研显示，企业对税收与社保关注度最高。有 68.54% 的企业认为税收和社保政策直接影响到企业的盈利能力，对于减税降费的政策最为期待。

　　其次，是连锁行业的政策支持力度和证照办理。政策标准制定的合理性和涉企收费关注度相对较低。

　　此外，有部分企业提出希望政府部门在制定地方法规方面公开透明并广泛征求企业意见 ；还有企业认为，目前对于新兴行业的市场准入条件过于严格，应适当放松不必要的管制，激发市场活力。（见图 3）

　　在疫情期间出台的 19 项扶持政策调研中，八成以上的企业认为，对连锁企业扶持力度最大的政策是《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发〔2020〕11 号）和《关于阶段性减征职工基本医疗保险费的指导意见》（医保发〔2020〕6 号）。

　　另外，受疫情冲击最为严重的连锁餐饮和酒店企业则表示，《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》（财政部、税务总局公告 2020 年第 8 号）对于企业的短期支持力度较大。可见，在疫情期间，针对企业关注度高的政策环境出台有针对性的政策，有利于疏解企业困境，提升企业的政策获得感。

　　

　　疫情期间政策及其落实效果的再评估

　　

　　新冠肺炎疫情防控取得阶段性成果之后，如何尽快启动经济、恢复增长是对各地营商环境，尤其是政策环境的一次压力测试和重大考验，对于地方政府的政策响应能力、落地执行力、企业服务能力都提出了新挑战和更高的要求。

　　第一，设置不合理前置条件的问题仍未根治。在新冠肺炎疫情发生之前，大部分企业反映政府的证照办理程序、效率等都已经有了明显改善。其中，改善最为明显的是，办理营业执照注册登记时，不合理的前置条件明显减少。

　　在疫情防控取得阶段性成效，进入精准防控和支持企业复工复产阶段，涉及复工许可方面，一些城市又出现了设置不合理前置条件，怠于支持企业复工复产的现象。部分企业反映，所在城市存在设立或变相增加许可、审批、监管、备案等，并增设各种前置条件，提高开业门槛，阻碍企业尤其是个体工商户的复工复产问题。

　　第二，缺少细则、标准不一导致扶持政策落实难。在疫情前的政策环境调研中，有 85% 以上的企业反映，营业执照和经营许可证办理标准统一，审批手续较少 ；有超过 80% 的企业表示在享受相关优惠政策过程中程序有所简化，细则相对明确。这从侧面反映了政府强化政务环境建设，规范证照办理流程，简化手续得到了企业的认可。

　　然而，疫情期间出台的扶持政策，在实施和落实中又出现了标准和要求不明确、不统一，操作流程复杂的问题。比如，在企业最为关注的财税扶持政策方面，部分企业反映《关于优化纳税缴费服务配合做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收征收管理事项的公告》《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》等政策，地方政府普遍存在缺少实施细则、操作流程复杂的问题。

　　再比如，国税总局出台的《关于优化纳税缴费服务配合做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，该政策延长了申报期，实现了纳税人在疫情期间网上办税。但在落地实施的过程中，存在各地标准不统一、审核材料多、要求不明确等问题。比如，是否需要预缴及如何核定预缴税款问题各地操作不一致 ；部分地区需要提供封楼证明等材料，企业很难及时取得 ；增值税发票勾选平台不确定是否继续开放等问题，降低了政策的落地实效，给企业及时、便捷地享受扶持政策带来了不便。

　　第三，宣传告知不到位影响扶持政策实质效果。在疫情前的政策环境调研中，有 80% 以上的企业反映相关部门的政策和普法告知到位。然而，我们对 2020 年 2 月 28 日，国家市场监管总局、商务部等五部委联合发布的《关于应对疫情影响 加大对个体工商户扶持力度的指导意见》（国市监注〔2020〕38 号）进行政策评估调研时发现，以个体工商户为主的小微特许加盟店对该指导意见大多不知道。经告知后又存在诸多疑问和困难，一是因涉及部门多不知道如何查询这些扶持政策，以及自己是否具备受助资格 ；二是国家有政策，但地方无实施细则或门槛过高，个人又没有专业能力和精力去履行相关的办理流程，影响了扶持政策的实质效果和企业的获得感。

　　第四，疫情前后企业的政策获得感不强。疫情前调查显示，企业对连锁行业的政策支持力度改善指数最低，仅有 38.33% 的被调查企业感到所在城市对于连锁行业的支持力度较之前明显加大，超过一半的企业认为没有变化，有 5.53%的企业甚至认为变差了。其中，外资企业感到对连锁行业的政策支持力度改善最不明显。有35.57% 的外资企业认为对连锁行业的政策支持力度较之前改善明显，低于国有企业和民营企业的改善指数，后两者分别为 42.59% 和 43.52%。

　　针对疫情期间的扶持政策，连锁企业普遍反映财政部《关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》的政策扶持力度较大，但大多数连锁企业无法享受到政策优惠。主要原因是连锁企业统一管理、统一核算的经营模式，大多数企业采取总公司和分公司结构，无法适用中小微企业优惠政策，致使受到疫情冲击严重的连锁经营行业，却被扶持政策排除在外。

　　第五，“十大点赞政策”有望助力经济活力恢复。前期疫情防控取得了重要成效，但防控措施也使经济受到了短期的冲击。当前正处于防疫工作的巩固期、企业复工复产的推动期和稳就业的关键期，优化连锁经营行业的政策环境，对于保供应、稳经济、促就业，恢复经济活跃度，都具有重要意义。

　　课题组在问卷调查中，充分征询和重点收集了企业所在城市政府部门先行先试的创新政策，分别涉及北京、上海、深圳、中山、广州、长沙、泉州、珠海、汕头、承德、漳州、三明、九江、洛阳、荆州、泰州、廊坊、西安、厦门、福州等20 多个城市，近 50 项政策，最终梳理出对于连锁经营行业影响相对直接、支持力度较大、出台时间相对较早的“十大点赞政策”，如果这些政策能够得到大力的推广和普及，将有助于经济活力的恢复。（见表 1）

　　需要指出的是，珠海市出台的《珠海市市长质量奖评定管理办法》、承德市出台的《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版若干政策措施》、汕头市出台的《工程建设项目审批制度改革实施方案》、长沙市的“福满星城购物消费节”、北京大兴区区长公布沟通手机号的举措，以及中山市、广州市、长沙市等城市出台的鼓励发展总部经济的相关政策，等等，虽没有进入“十大点赞政策”，但也对当地连锁企业营商环境的改善，起到了重要的支持和积极的推动作用。

　　

　　优化经济恢复期政策环境的建议　 

　　

　　新冠肺炎疫情作为突发性公共卫生事件，是对各地方政府营商环境，尤其是政策环境的一次压力测试和重大考验。疫情的持续社会防控模式对营商环境产生了短期的供给约束，应及时采取措施，提升各地方政府疫情巩固期的服务意识、政策响应能力和落地执行力等，及时解决疫情折射下的营商环境新老问题，防止短期供给约束长期化。

　　第一，提升政府的服务意识，以法律形式确定免责清单。

　　在企业复工过程中，部分企业反映部分政府部门为了自身的免责，存在设置复工复产障碍、延缓复工时间的情况。在疫情前的调研中，也有部分企业反映，工商、城管、税务、食监等部门的部分工作人员，在涉及为企业办理相关证件的时候，管控思维过强，由于怕担责任或无法可依，致使企业部分合法诉求的响应速度变慢或者得不到解决。

　　2019 年 3 月，上海市场监管局等部门向社会公众发布了《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，对市场监管、消防等领域的 34 项轻微违法行为，免予处罚，这是全国首份多领域轻微违法免罚清单。深圳在 2019 年 10 月 21 日也发布了《轻微违法行为不予处罚减轻处罚清单及从重处罚情形清单 ( 征求意见稿 )》，这是建立免责清单，通过法律形式解除政府工作人员后顾之忧的重要探索。

　　建议复工复产期，在条件成熟的情况下将审批监管复工转向企业承诺复工，让受疫情冲击严重的餐饮、住宿等企业自主掌握复工节奏和主动权，激发市场活力，快速实现市场复苏。中长期，建议总结上海、深圳等先行先试的经验做法，建立健全政府工作的责任清单、免责清单和“容缺受理机制”等，创造性地开展服务工作，让政府干部为企业办实事、办好事，从根本上解决干部因“怕负责怕问责”而回避企业合理合法诉求的现象，营造一个良好的、积极的、正面的环境，为企业做好服务。

　　第二，加快推进金融、税收、社保等扶持政策的细化落实。

　　国务院发布各类扶持政策后，部分地区的实施细则出台较为滞后，建议加快推进扶持政策在各地细化实施，保证政策的落实效果。

　　以优惠信贷的政策为例。《财政部 国家发59展和改革委员会 工业和信息化部 中国人民银行 审计署关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》（财金〔2020〕5 号）提出对于实施名单制管理、纳入支持范围的企业，将“通过专项再贷款支持金融机构加大信贷支持力度”，同时“中央财政安排贴息资金支持降低企业融资成本”。但是该项政策未将餐饮企业纳入其中，建议将餐饮企业纳入“享受优惠信贷企业名单”，扩大政策的受惠面。

　　同时，进一步降低社保费率，建立多层次养老保险体系。虽然 2019 年和疫情期间，国家降低了企业社保缴费费率，但问卷调查结果显示，企业普遍反映对于社保成本下降幅度的获得感和满意度偏低，企业的社保负担仍较重。当前我国基本养老保险总费率，在全球范围内仍处于较高水平，建议进一步延长或永久性降低社保费率，尤其是企业反映最为强烈的基本养老保险费率，由此造成的社保缺口可通过国有股权划转社保基金的方式予以解决。

　　第三，加大扶持政策的宣传覆盖度，增加直接补贴力度。

　　疫情期间，中小微企业和个体工商户企业受冲击较为严重，而对于稳就业的作用又至关重要。而且由于小微企业和个体工商户较为分散，对于政府出台的扶持政策了解和应用能力有限。建议借鉴海外的企业救助措施，转变现有的补贴方式，从申请补贴转为应补尽补的直接补贴，让企业更为便捷地享受到实实在在的帮扶。

　　比如，对单店就业 10 人以下的个体工商户直接补贴 3 万 -5 万元用于缓解房租和人工压力；向月销售额 20 万元以下的个体工商户提供无抵押、免息信用贷款 20 万元。

　　第四，建议将参与响应保供倡议的连锁企业纳入保供重点企业目录。

　　在疫情高峰时期，政府启动了疫情防控物资重点保供企业名单，超市企业在保供应时期发挥了重要作用，但并未被列入保供重点企业名单，无法享受相应的政策支持。从超市的实际经营状况来看，为了保供而持续营业，给企业带来了较大的额外防疫支出，部分企业测算防疫支出成本已透支当月利润数倍。以北京超市发为例，按照 2019 年超市发实际利润额 1122 万元计算，2020 年额外产生的防疫成本已超出每月平均利润的数倍，预计当年一半利润已经被提前占用。在疫情中后期，高价值商品和耐用消费品销售速度短期难以恢复，加之逐渐进入供应商应付账款的高峰期，超市资金周转压力很可能不亚于疫情期间的餐饮业。如果无法得到相应的救助和支持，很可能会导致中小供应商濒临破产边缘，零售商和供应商关系出现危机，正常的业务和经济运转得不到恢复。

　　建议将参与响应国家发展改革委、商务部“保障供应，稳定价格，持续开业”倡议和国家市场监管总局“三保行动”的超市、便利店等企业纳入市场保供重点企业目录，给予相关政策的支持和救助，前瞻性地防范疫情巩固期对于保供零售企业的二次冲击。

　　第五，建立必要的容错机制。

　　为了疫情期间保供应，超市、便利店等连锁企业竭尽全力综合协调疫情期间的上岗员工，对于员工的岗位安排进行了必要、灵活的调配。部分员工不得不承担之前不熟悉的工作，出现了一些非主观的疏漏，比如员工对价签不熟悉导致操作错误，使得消费者误解精品菜价格是普菜价格等。这些问题，被价格监管部门检查后，都按照非疫情期间的相关规定进行了处罚，导致需要承担大额的处罚款项。

　　在疫情前的调研中，部分地区也存在过于拘泥流程上的免责，反而在一定程度上增加了被调查企业的检查和处罚负担的情况。当前正处于经济恢复的关键期，在保证规范性、公平性的同时，如何激励监管部门更多地站在企业角度，尽量减少检查给企业增加的不必要负担，应建立必要的容错机制。对于企业的非故意、非主观过错给予一定的宽松度，推动处罚从形式向实质和功能性转变的重要探索，让企业把更多的精力用于经营活动的恢复。

　　第六，连锁企业与民生密切相关，应给予适当的政策支持。

　　推动便民商业的发展是政府加大民生支持力度、促进经济恢复的重要方面。建议将连锁企业反馈的“十大点赞政策”作为政策样本，尽快在全国范围内推广、普及，以保供应、稳经济、促就业，恢复经济活跃度。

　　比如，问卷调查中，便利店对于政策环境的满意度最低。生鲜商品、便民早餐等服务损耗大、成本高、毛利低，部分便利店无法持续提供多样化便民商品和服务。适当的政策补贴，有利于引导企业提供更多的便民服务，改善民生，例如北京出台了《关于进一步促进便利店发展的若干措施》，给北京便利店健康发展提供了有力的政策支持。

　　建议各城市根据自身的实际情况，借鉴北京等地区的先进经验和政策，对于提供与民生密切相关产品和服务的连锁企业，给予适当的政策支持，促进生活性服务业品质提升，推动商业便民利民项目的落地。

　　第七，加快政务信息化建设，提升政府事务的网上办理比率。

　　调查中，企业对于网上办事、跨区通办等政务信息化建设的认可度较高，尤其是疫情期间政务网上办理变得尤为重要。但仍有企业反映，部分省市网上报税功能目前还不完善，部分城市外籍法人的网上实名认证工作也有待进一步推进。北京、上海等城市近年来大力推行政务信息化建设，北京将企业注销业务纳入到网上平台中，实现了市场监管、税务、人力社保等部门间信息共享 ；上海也出台了《全面推进“一网通办”　加快建设智慧政府工作方案》，对政务流程进行再造，用干部的“辛苦指数”换取企业的“发展指数”。

　　建议总结借鉴北京、上海等先进经验，大力推进“互联网 + 政务服务”的建设，加快信息互联共享，提升政府事务的网上办理比率，切实落实“最多跑一次”，争取实现“一次不用跑”和“全城通办”。尤其是网上纳税、外籍人士的网上实名认证等工作应尽快完善。

　　同时，推行“承诺备案制”等措施，继续优化证照办理，提升新店开业和企业注销环节的审批效率，为疫情后期企业经营的恢复助力。

　　第八，借鉴上海、深圳的先行政策，以法规形式规范恶意打假行为。

　　近年来，守信奖励和失信惩戒制度中的部分规定，比如食品安全法中的惩罚性赔偿制度，被部分职业索赔人用作牟利工具，给企业的正常经营造成了干扰。

　　2018 年 1 月，深圳出台了《深圳经济特区食品安全监督条例》，从维护市场经济秩序出发，对“职业打假人”投诉行为作出明确规定，是首个限制食品职业投诉的地方性条例。2018 年 11月，上海市场监管局联合相关部门，专门出台了《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》，明确了“职业索赔”的概念边界和处罚原则，将职业索赔人列为破坏市场环境的因素之一，建立职业索赔、职业举报人黑名单，从源头上缓解相关实践对执法和企业带来的负面影响。

　　建议借鉴深圳、上海等先行先试的经验和做法，把握好失信惩罚机制的“度”，对恶意职业打假人的投诉建立合理的维权渠道，杜绝职业打假人对商家正常经营的扰乱，净化市场环境。■