混改中的博弈

　　2019年11月12日，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤主持国务院国有企业改革领导小组第三次会议并讲话，强调未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制订国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。在推进混合所有制改革等方面完善激励机制、提高劳动生产率和资金回报率。这是中央对国企混改的重大战略部署。对于广大民营企业而言，应当如何理解中央的政策精神；民营企业在混改中会遇到怎样的障碍，应当选择怎样的博弈策略呢？

 

相关政策明确了国企混改对象范围与实施方式

　　党的十八届三中全会做出了国有企业实行混合所有制改革的重大战略部署。一系列国企混改相关政策文件相继出台，明确了国企混改的重点、实施方式等。国务院颁发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日）中提出，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市等。

　　国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015年9月23日）中，着重指出了国企实施混改的主要方式和途径，其中将“直接引入非国有资本（包括外资）”，即通过鼓励非国有资本投资主体出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组，参与国有控股上市公司增资扩股，作为混改的最主要途径。

　　据相关政策文件，混改的对象和范围包括处于广大竞争性领域，甚至一些垄断性产业领域的国企；而且，将引入民营资本作为混改最重要的途径，这对准备参与混改的民营企业来说的确是一次难得的机遇。

 

混改过程中的博弈分析

　　从本质上说，国企的混改就是国有资本与非国有资本在一个企业组织中的充分融合。尽管从政策层面上鼓励两类资本的融合，但从这个定义也不难看出，在混合过程中必然存在两类不同性质的产权主体之间的合作与非合作的博弈。

　　（一）混合中的合作博弈

　　国有与非国有产权主体在混合时，必然首先考虑双方的禀赋状况。如果各自的禀赋具有很强的互补性，则双方就倾向于合作。下表系统整理了两类产权主体的禀赋状况（参见下表1）：

　　从表1可以看出，两类产权主体在禀赋上互有优势和劣势。

　　从优势上看，国有产权主体的优势主要在于政府及其他国有机构的支持，以及国有企业所占据的产业优势；而非国有产权主体的优势则主要在于更适应市场的企业制度，较短的委托---代理链条和较低的企业治理成本，以及企业家精神等方面.

　　从劣势上看，国有产权主体主要是目标的多元化、产权结构单一、治理结构僵化，由于委托---代理链条长而企业治理成本高，甚至国有产权主体的行为会受到来自国家战略的约束；而非国有产权主体则主要是面临着包括政策、融资和市场等并不公平的外部环境。

　　国有产权主体的优势恰是非国有产权主体的劣势，非国有产权主体的优势恰又是国有产权主体的劣势，两者之间存在着客观的互补性。正因为这两类产权主体的禀赋互有补充，从而产生了合作的意愿，形成了混合所有制的客观基础。

　　（二）混合过程中的非合作博弈

　　尽管两类主体都有混合的意愿，但在混合实施过程中，各自都会选择符合自身利益的博弈策略，从而又会形成各种非合作的博弈状态，并成为两类主体间博弈的常态。

　　所谓两类产权主体的非合作博弈策略，即不同产权主体一旦达成合作契约，就会进入合作的具体操作阶段，每一方都会依据各自的禀赋和约束条件选择自己的博弈策略，而这种策略更倾向于非合作的博弈。

　　第一，国有、非国有产权主体的策略选择与国家约束。

　　国有企业作为国家控制的特殊企业其战略定位反映了国家对国企的基本认识和主张，这也正是国企拥有制度优势的来源。尽管倡导国企要实施混合所有制改革，已经将国企改革从经营层面深入到了产权层面，但针对国企的定位并没有因此而根本改变，在推进混合所有制时仍然必须满足以下的基本要求：保住国有资本在社会资本结构中的总量和比例；保住国有经济在一些涉及国计民生的关键产业领域的控制；避免国有资产在产权交易过程中的流失；借助民营资本改善国有企业的治理与经营效率。在此“红线”式的硬约束下，国企混合所有制改革的策略选项实际上是有限的。在这个既定的边界内，国有产权的减量化改革是不可取的，无论什么样的混合所有制都需要保证国有产权的增量扩张；国有经济在关键产业领域大规模退出是不可取的，任何改革都须保证国有经济的影响力和控制力；由于产权交易过程通常成为国有资产流失的重要方面，因此，涉及更多的国有产权交易的改革是须警惕的，国有产权与非国有产权简略相加的混合改革是被认可的。在企业的治理结构安排上，尽管企业高管的选任权依然掌握在国家和政府的手里，但鼓励非国有产权主体的主动参与，实现“鲶鱼”效应，提升企业的治理和管理效率是乐见的。相对于国企，国家对非国企基本不存在战略约束，它们的选择约束更多地来自于对自身利益的考量。由此我们不难看出，在实施混合所有制时，国企并不能够随意进行，国家的战略主张从根本上划定了其行为的边界。

　　第二，国有与非国有产权主体策略选择的产业组织约束。

　　由于目前许多国有企业集中分布于基础性垄断行业，而民营企业则主要分布于广大的竞争性产业领域。这些垄断行业除了因自然垄断形成的技术性进入壁垒外，还存在着大量制度性和策略性进入壁垒。处于垄断领域的每一家国有企业都有着巨大的规模，形成了难以超越的市场势力，而且，各个垄断产业中的国有企业也已形成一个个利益共同体。在巨大的垄断利益驱使下，它们会竭力维护已有的特权而排斥异己。对于处于广大竞争性领域的非国企来说，它们渴望早日进入这些垄断产业，也十分乐见与垄断性国企达成合作的契约。但是，正是由于这些产业进入壁垒，大大地减缓了它们进入的步伐，也影响到混合所有制的推进。

　　第三，国有与非国有产权主体策略选择的融资约束。

　　从企业融资角度看，我们不妨先假定目前某一国有企业有一个投资项目，项目需要投资额为I，企业自有资本为C，假定I＞C，企业因此需要融入I－C的外来资本（我们假设I－C至少能够体现一定的控制权，以保证混合所有制定义的成立）。这时，企业可有多种选择，比如从银行贷款、上市发行权益和引进民间资本。由于国有企业通常可以持续地获得银行低息贷款，从而廉价地使用大量资金，还不会失去控制权；或者通过证券的溢价发行而直接融入更多的资本，由于面向市场公开发行的股本具有分散性，单个股东的控制权就微乎其微；而吸收非国有资本因为要放弃部分企业的控制权通常成为最后的选项。对于非国企来说，国企的融资优势是它们与国企合作的最大诱因，许多实例也表明，正是由于与国企组建了混合所有制企业，非国企的资金困境迅速得到了解决。当前，由于存在银行和资本市场更廉价的资金供应，已经产生了国企对非国企的资本“挤出效应”，正是这一“挤出”减弱了国企推进混合所有制的主动性和积极性。

　　第四，两类产权主体在控制权安排上的博弈

　　在国有与非国有产权主体进入实质性的混合阶段，还必然出现因股权比例大小而形成的在控制权安排上的博弈。这里可以设想会出现两大类产权主体的混合状态：一类是一个国有大股东与众多非国有小股东的股权结构；另一类是一个国有大股东与几个非国有大股东的股权结构。

　　（1）一个大股东与众多小股东结构下的博弈

　　目前几乎所有已经实施混合所有制的企业都采用了国有股为大股东，其他非国有股东为小股东的模式，国有股东按照商法规则自动获得了更大的控制权，这就会与拥有较少控制权的非国有股东发生种种纠葛和博弈。如果非国有产权主体在混合中长期不能获得一定的控制权和满意的收益，这种合作并不能够持续下去，最终可能退出，或者即便勉强维持也会造成很高的代理成本。因此，这类混合所有制企业能够维持的前提条件必须是，国有大股东有能力也愿意为非国有产权主体授让大于其机会成本的参与性利益。

　　（2）多个大股东结构下的博弈

　　如果在实施混改时企业的股权结构是多个大股东共存，那么，这些大股东之间必然存在相互博弈。首先会出现的博弈可能是大股东们都会选择在监督管理层时相互推诿，大家都希望其他股东实施监督，自己“搭便车”，结果就造成公司的监督缺失，这对公司运营是非常不利的。当然，也有可能出现多个股东采取合作博弈，比如组成控制联盟或控制集团对公司治理产生影响。所谓控制联盟指公司内若干大股东经过协商组成具有共同决策权和控制权的联盟，这将产生有助于降低代理成本的正效应。

 

影响混合所有制企业控制权的其他因素

　　股权的性质和股权结构从根本上决定了企业的治理结构。从企业的组织结构上看，国有大股东会将过去的治理体制带入新企业，其中，以党委会为核心的“老三会”会被保留，而新企业也会按照公司法组建以董事会为核心的“新三会”，大量的案例表明，新老三会在功能上的冲突不可避免。从企业高管的选聘机制上看，国有企业的高管是由党政组织和人事部门任免的，在规模较大的混合所有制企业中，这一机制是不会发生较大改变的。然而，对于非国有股东而言，将经营能力更高的人选聘为企业高管是理所应当的事。显然，新企业在高管选聘上两类股东的争夺与冲突在所难免。从决策机制上看，在面对一项决策时，国有企业通常要逐级上报，走完所有程序，在多层级的状态下，完成一个决策往往要耗去很长时间，这极有可能错失市场机会；而非国企不仅有着灵敏的市场嗅觉，而且其决策也灵活快捷。如果新企业不能将两种不同的决策机制很好地融合，冲突终将爆发。再从企业的分配上看，国有股东在剩余分配上要体现对社会利益、长远利益的诉求，企业的内部人也会强调私人控制权的收益；而非国有股东则会更看重投资的实际回报。

　　此外，党的十八大以来，我们加大了反腐力度，一些国企高管因为腐败纷纷落马，在这种情况下，新上任的企业管理层未必能够迅速实现对企业的全面管控，有的企业高管甚至在涉及企业产权改革的问题上畏手畏足，害怕担上国有资产流失的罪名，普遍采取观望的态度。一些国企高管之所以对混改持消极态度还在于，担心混改后一旦非国有资本控股，企业性质就会改变，不仅自己失去了对企业的控制权，甚至自己的“准官员”身份也难以保住。概言之，这些特殊因素也构成了国有企业实施混合所有制的一些障碍。

 

结论和对策建议

　　根据以上分析，初步得到如下结论和政策建议：

　　第一，由于不同产权主体的禀赋各有优势且具有很强的互补性，因此，实施混合所有制具有客观基础。政府对于推进混改的决心很大，这对于民营企业而言，蕴含着大量商机。

　　第二，作为博弈过程，混合所有制从一开始就充满了摩擦和冲突，并因此形成了混改的一些障碍。如果民营企业要准备进入混改，就必须得对这些障碍进行仔细研究，并做好充分的心理和应对的准备。

　　第三，对于国企而言，必须丢掉让非国有产权主体承担改革成本的幻想，并在合作过程中与非国有产权主体不断谈判形并成合理的对价，只有这样混改才有可能进行下去。

　　第四，理论和经验事实证明，控制权的合理配置是混改成功的关键环节。给予民营资本充分的控制权和话语权，就能驱使混合企业逐步走向正规。

　　第五，加大鼓励民营资本参与混改的政策力度。一些有实力的大型民营企业、民间资本已经成为国企混改的重要伙伴，其焦点在于解决控制权的合理配置问题。现在的关键是那些资本实力并不雄厚，但又有意参与混改的中小型民营企业、民间资本，如何将它们吸引到混改中来。本文认为，通过设立混改基金模式吸引中小民营资本，是一个可行的办法；此外，要在改制企业中设置民间资本的退出机制，也对于消除中小民营投资者的投资顾虑会起到很好的作用。

　　（作者系中国社会科学院经济研究所研究员 博士生导师 ）