浙江营商环境是怎么走在前列的？

　　2020年1月16日，浙江省十三届人大三次会议表决通过《浙江省民营企业发展促进条例》，该《条例》填补了国内立法上“民营企业”定义的空白，并已于2月1日正式施行。浙江省以地方立法形式促进民营企业发展，属全国首创。该《条例》的出台和实施，给多年来一直走在全国前列的浙江省改善营商环境的努力，再添了一项重磅突破。

　　在全国工商联组织完成的《2019万家民营企业评价营商环境报告》中，浙江首次超过北京，仅次于上海，位居全国第二。其中，政务环境居全国第一。

　　在国家信息中心编制完成的《2019中国县域营商环境百强研究白皮书》中浙江省表现尤其突出，百强榜上浙江占据24席，占总数的1/4，为营商环境最佳百强县最多的省。

　　总体来看，无论是在民营企业评价方面，还是在营商环境百强县上，浙江均居全国前列，居于全国数一数二的位置。

　　浙江省营商环境质量高，具有深刻的时代特征、鲜明的地域特色和深厚的历史社会文化基础。本文试图分析其内涵特点，并论证浙江特色营商环境形成的成因机制。

 

整体推进多维覆盖具有典型性

　　营商环境是指一个国家或地区市场主体投资、经营、成长、聚集的生态系统，涉及政务服务、法制环境、要素集聚等企业关切的综合事务及其体系。

　　营商环境的好坏直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱，是治理体系和治理能力现代化的重要标志。哪里营商环境好，人才就往哪里走，资金就往哪里流，项目就在哪里落地。上述全国工商联组织完成的万家民企评价活动中，全国共有200个城市、41275家企业参与，主要围绕要素、法治、政务、市场、创新5个维度开展。二级三级指标多达数百项，是一次比较全面的综合评价，也体现了浙江省营商环境的含金量。

　　就像天气好不好，每个人都会影响到，每个人都有发言权。营商环境也一样，不是哪几个地方或哪些行业都有关联。除了省会杭州，以综合实力在浙江处于后列的衢州市为例，率先提出并打造“无证明办事之城”，衢州市所有市级系统均接入了省级系统。不交任何纸质材料，不用人工跑一趟腿，下属的常山县水务发展投资有限公司拿到了取水许可电子证照，这是全国水利系统首个实现电子证照管理的行政许可事项。

 

首创突破承担探路者角色

　　与浙江省经济社会发展指标走在全国前列相适应，浙江的营商环境领域也出现诸多的首创突破，为全国整体推进探路积累经验。

　　2019年9月15日，浙江省市场监管局会同省司法厅联合印发的《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》正式实施，该《意见》明确对市场监管领域市场主体首次、轻微且没有造成明显危害后果的67种轻微违法行为，实施告知承诺制。

　　据悉，告知承诺制一般多适用于行政许可事项，在行政执法监管领域适用告知承诺制尚属首创。

　　可能是法规用语过于专业化，这份政府文件的出台并没有引起媒体舆论的很大关注。事实上，这是市场监管领域一个不小的突破：简单地说就是“首错免罚”的柔性执法。对企业法人或企业主自然人首次、轻微且没有造成明显危害后果的违法行为建立容错机制，给予当事人改正的机会。最大程度地向市场主体释放执法的温情与善意。

　　在这之前，温州已经在地级市层面创新推出“首次不罚”清单，目前已梳理出3290项“涉企免罚清单”，对轻微违规行为实行“首次不罚”的人性化管理。

　　为营造更有效率的营商环境，作为中国民营经济发祥地的温州，善领风气之先，2018年正式启动全国第一个新时代“两个健康”先行区创建工作（目前也是唯一的一个）。同一年，温州市率先通过市人大立法，将每年的11月1日设立为“民营企业家节”。

 

浙江经验具有可推广价值

　　营商环境作为推动经济发展的综合因素，涉及政务服务法治化、标准化建设，是一项长期优化工作，直接检验一个地区营商综合成本和投资吸引力，对于民营企业的发展至关重要。公平法治高效廉洁的营商环境，是一个国家或地区经济软实力的重要体现，也是一个国家或地区提高综合竞争力的重要指标。

　　浙江探索并不特殊，符合国际惯例——采用世界银行营商环境评价指标体系：包含开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记产权、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、办理破产、劳动力监管及政府采购12项一级指标。

　　也符合国家统一规范：2018年以来，国务院成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，聚焦营商环境优化和完善，主要在放宽与公平市场准入、公正市场监管、深化“互联网+政务服务”改革及建立健全评价机制这四个方面对优化营商环境作出了具体部署。以市场主体期待和需求为导向，围绕破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”，加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境。浙江省优化营商环境的努力，都是在这个方向指导下的具体工具化和落地实施。

　　2018年年底，由浙江省牵头起草的《审批服务便民化工作指南》在北京通过专家评审。这项标准以浙江省“最多跑一次”改革的经验和成果为基础，以“最多跑一次”改革推进营商环境水平的实践成果转化为国家制度成果，使浙江这张全面深化改革的“金名片”在全国得到更好的复制推广。

　　启示之一：厚积才能薄发

　　浙江省优化营商环境的努力及其成效，不是一朝一夕之功，而是有着深厚的基础，是一个水到渠成的过程。

　　浙江是中国革命红船起航地、改革开放先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，也是中国民营经济的重要发祥地。浙江省委省政府历来重视浙商、尊重浙商，对浙商“高看一眼、厚爱三分”。亲商、安商、富商，一直是浙江各级党委政府的优良传统。习近平同志在浙江工作期间制定实施的“八八战略”，是引领浙江发展的总纲领、推进浙江各项工作的总方略。十六七年来，浙江省把发挥体制机制优势摆在突出位置，将其作为引领新一轮发展的根本性与决定性的工作抓手。先后进行了行政审批制度改革、“四张清单一张网”、“最多跑一次”等三轮“放管服”改革。

　　浙江是最早启动行政审批制度改革的省份之一。1999年，绍兴下属的上虞成立了全国首家行政服务中心，首开集中审批服务的先河。以此为起点，全省行政审批制度改革率先在全国破冰。

　　一年后，2000年9月29日，绍兴市便民服务中心（现绍兴市行政服务中心）正式挂牌运行，绍兴又成为全省首个建立行政审批中心的地级市。

　　2002年1月，第二轮行政审批制度改革开始，到当年年底，共减少行政审批事项46.7%。

　　2003年10月，浙江开始第三轮行政审批制度改革，省级层面仅保留行政许可事项718项、非行政许可审批事项243项。

　　10年前，全省所有市县全部建立了行政审批中心或行政服务中心。

　　2013年，浙江第四轮行政审批制度改革首先从全面加快清理行政审批事项开始。也是在那一年，作为全国唯一试点，浙江省启动以“权力清单”为基础的“三张清单一张网”建设。

　　2014年7月，浙江省又在全国率先开始部署“责任清单”工作，逐步形成“四张清单一张网”，成为政府自身改革的浙江经验。

　　自加入世贸组织以来，浙江清理了地方性政策法规172件，政府规章160件，部门政策措施3342件；并通过“法治浙江”建设，为扩大开放创造与国家规则相衔接的法治体系和公正严明的执法环境。在全国首推“1+N+X”多证合一、证照联办商事登记制度改革，并在全国率先启动“商事登记一网通”，实现85%新设企业按“一件事”标准进行网上办理等。

　　启示之二：扭住“牛鼻子”激活操作系统

　　营商环境事关政商两界，涉及党务、行政、司法、税收以及社会、文化、生态等方方面面。在具体推进优化的时候，很容易出现眉毛胡子一把抓，或无从下手的窘境。如果方法路径不对，不仅效率不高，还有可能浪费资源事倍功半。

　　浙江省优化营商环境的一条重要经验，就是找到了一个“牛鼻子”。这个牛鼻子，牵一发而动全身，激活了整个营商环境体系，比较好地发挥了现有体制的优势和潜力。这个突破口就是“最多跑一次”综合改革。

　　浙江省自2016年12月开始在全国率先实施“最多跑一次”改革，在这项改革的引领撬动下，浙江经济体制、民主法制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度、纪律检查体制等各领域改革稳步推进。

　　“最多跑一次”改革是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。

　　截至2018年年底，除例外事项清单外，浙江省省市县三级已实现“最多跑一次”事项100%覆盖。2018年11月30日，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》经省十三届人大常委会第七次会议全票审议通过，并于次年元旦正式实施。这是浙江首次为“最多跑一次”改革立法，也是全国“放管服”改革领域第一部综合性地方法规。

　　启示之三：系统集成数字化赋能

　　“放管服”改革是优化营商环境的方法，“最多跑一次”是目标，数字化是路径。营商环境是一个整体的系统概念，系统集成的广度和深度，决定了营商环境的质量和效率。浙江省营商环境之所以走在全国前列，在于充分利用数字化工具，将政务信息数据化，打通部门之间的围墙和梗阻，覆盖所有相关的职能和数据，织成了一张纵横交错互相贯通的大网。

　　在内容上，浙江对标世界银行测评营商环境的指标，出台了“10+N”优化营商环境行动方案的指标体系、政策体系、工作体系和评价体系。

　　所谓“10+N”，“10”是指营商环境便利化的主要指标，按照企业全生命周期分为企业开办、办理建筑许可、用电报装、用水报装、用气报装、不动产登记、获得信贷、纳税、跨境贸易、企业注销。“N”是指若干个无法很好量化的支撑性指标，具体有惠企政策、执行合同、知识产权保护、办理破产等，是一组动态开放的指标。

　　在形式上，采用“五合一”一站完成：“一口受理+一套流程+一个标准+一张表单+一个网上操作模块”。推行“一窗受理”“多审合一”“多评合一”“多测合一”等功能整合。实现“一次发布需求、多家联合服务、同步开展评估”的一站式服务模式，通过“马上办、网上办、就近办、一次办”创造在线审批的浙江速度。而浙江强大的数字化基础设施，提供了营商环境的平台保障和技术赋能。

　　有了数字化系统，推进政府数字化转型，打通“数据孤岛”、完成数据共享，将多个审批系统优化为“一个审批系统”。消除了数据壁垒，提高了审批效率。“最多跑一次”加快向“一次不用跑”转变。仅依托主要终端平台“浙里办”，浙江实现行政权力和公共服务事项“应上尽上”，加快建设“掌上办事之省”“掌上办公之省”。数字化工具的作用不可忽视。

　　启示之四：筷子型政商关系形成合力

　　政商关系是营商环境的核心，政商关系的质量直接决定所在地域的营商环境。政商关系有三种典型的状态：筷子型、裤子型、箱子型——分别代表紧密合作但“不短路、不走火”，合规合法；官商一家不分你我“穿同一条裤子”；不透明不受监督、暗箱操作。

　　显然，上述三种政商关系中最佳类型就是“筷子型”——企业与政府在双向互动中形成合力，政商双方谁也离不开对方，谁也不用担心会短路犯错误。多年来浙江省政商关系特色鲜明，为营商环境创造了关键的组织保障和互动机制。

　　2017年第四届世界浙商大会开幕，一张主席台座位表在网上热传：与会的国家部委和浙江省领导与浙商依次相邻而坐（一位领导一位浙商），这个别出心裁的座位安排直观地展示了平等融洽、“亲”“清”有道的政商关系。

　　2017年12月27日，浙江省委首次邀请15位非公有制经济人士参加省委经济工作会议，听取工作报告，参加分组讨论，提出意见建议，使民营企业家感受到自己是经济主战场的主力军。此后，每年邀请民营企业家列席省委经济工作会议，成为制度化安排，出席浙商人数逐年增加。

　　2016年全国两会上，习近平总书记首次提出要建立新型政商关系，“亲清”政商关系的定位，为政商双方都找到了方向和标准。

　　浙商智库课题组当年曾经推出浙江省政商关系问卷调查，汇总结果统计显示：浙江官员普遍比较文明，官场比较健康，政商关系比较正常。浙江省政商关系在全国处于最健康状态。因为浙商分布的全国性，与不同省市官员打交道，横向对比感强，所以他们的感受具有较好的代表性。

　　浙江省的政商关系之所以在全国处于最为健康的状态，主要与浙江经济结构和发展动能、浙商文化内涵以及浙江官员的行政行为比较规范有关。

　　首先，浙江的产业结构和发展动能主要不是基于自然资源，而是来源于创业精神和创新能力的推动。矿产等自然资源丰富的地方，因为地方政府直接掌握这些自然资源的控制权和分配权，容易滋生官商勾结和权钱交易。浙江省自然资源“丰度”排名全国倒数第二，产业结构主要不是资源型经济而是创新型经济。自然资源缺乏，企业家精神浓郁，决定了官商交往的基本面比较健康。

　　其次，浙商的企业家伦理即商业文化传统，比较相信市场的力量。浙江经济的发展或者说浙商的成长是市场的产物，比如义乌老板，他们从小就明白：只有产品卖出去才能有利润，适应市场客户喜欢才是他们生存的根本。在这种环境熏陶之下，浙商对市场力量的认识会比较客观，或者说比较科学。他们把更多的精力花在市场上，而不是琢磨怎么和官员打交道。

　　第三个原因是公权力制约比较严格，官员的行政行为比较规范。浙江对限制公权力的制度建设也走在全国前列。杭州市是中国第一个实行建设用地一律招拍挂的城市。近年来浙江省围绕深化政府自身改革这一战略目标，努力为浙商发展营造更好环境。这样的改革氛围和制度建设对官员来说，也意味着减少了犯错误的机会。

　　浙江省历史悠久的工商文化传统，以及地域性文化价值观义利并重、务实事功思想，对官和商的认识比较健康。浙江省历史文化价值观里，重商亲商观念形成相对比较早，对投资创业经营偏见较少，要想致富就从事工商业而不是通过权钱交易。这样的地域性文化价值观，从思想认识上减少了以权牟利的为官动机。

　　因此，浙商在政商关系上也是一个稳健的群体。以具有广泛代表性的年度风云浙商评选为例（每年从全球浙商中评选产生10位获奖代表），截止到2019年，历年评选出的170人次年度风云浙商中，只有2位“问题商人”（被刑事处理的只有一人）。考虑到浙商群体的庞大基数，这样的比例并不容易。

　　浙商常青树鲁冠球1969年开始创业到2018年去世，创业48年，各个时期都是正面典型和榜样标杆，经受了时代考验；比鲁冠球小20岁的马云担任浙商总会会长，旗帜鲜明地公开提出“不行贿、不欠薪、不逃税、不侵权”的要求，代表逾千万天下浙商说这样的话，也体现了马云对浙商群体的自信。徐冠巨41岁当选省工商联会长，42岁当选浙江省政协副主席，是改革开放40年全国唯一一位担任10年省级四套领导班子成员的民营企业家。他的务实稳健、诚信敬业、爱国守法等，赢得了党委政府和社会各界的认可。徐冠巨认识到：产权清晰只是明确了私企的经济成分，它们的“社会成分”——社会责任义务、政商关系等，与其他类型企业其实一样，甚至要求更高。

　　提高经济发展水平、持续深化改革是改善和提升政商关系的重要基础和根本途径。事实证明，经济发展水平越高，国有经济民营经济越平衡，市场化程度越高，特别是互联网+智能化等新经济比重越大，政商关系就越健康。同时，权力约束越严格，深化改革和制度建设越到位，政商关系就越健康。此外，优秀的文化传统和价值观正能量的作用也不可忽视。

　　浙江正在成为企业与政府打交道天数最少、办事最省心的省区之一，但依然不能放慢优化营商环境的脚步。一方面，营商环境就跟雾霾天气一样，治理不是一劳永逸的，松懈了就可能反弹；其次，其他兄弟省市也有亮点长处，也在追赶，不能放松；而且对标世界先进地区，还存在很多的差距和短板，需要以永无止境的状态不断完善。

　　（作者系浙江省浙商研究会执行会长；省重点智库浙商研究院副院长、教授）