北京上海优化营商环境的政策与实践

　　近年来，我国国务院部门行政审批事项削减超过40%，工业生产许可证种类压减1/3以上，取消、停征、减免中央和审计政府行政事业性收费超过1000项，企业开办不动产登记等事项办理时间压缩了50%以上。

　　根据世界银行发布的《2020全球营商环境报告》，中国在全球营商环境排行榜中，从第46位跃升至第31位。中国连续两年列入全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

　　在世界银行10项评估指标中，中国有8项指标排名上升。其中，执行合同排名提升至第5位，获得电力提升至第12位，开办企业排名提升至第27位，保护中小投资者排名提升至第28位，开办理建筑许可排名提升至第33位，办理破产排名提升至第51位，跨境贸易排名提升至第56位，纳税排名提升至第105位。

　　这些成绩的取得得益于各级政府的努力与《优化营商环境条例》的颁布。各地因城施策，制订了各自的优化营商环境方案。尤其是北京和上海，作为世界银行优化营商环境的样本，在我国营商环境排名提升中做出了重大贡献，为其他省份提供了可复制的经验。

 

北京优化营商环境政策实施“9+N”

　　世界银行发布的《2020营商环境报告》显示，北京作为样本城市得分78.2分，位列全球第28，超过日本东京。北京市项目竣工联合验收机制、涉税业务“全市通办”、“市场监管风险洞察平台”、小微企业获得电力“三零”专项服务、市政公用服务企业入驻政务服务中心五个方面典型经验得以在全国推广。

　　2017年北京出台了《率先行动改革优化营商环境实施方案》，2018年出台了《进一步优化营商环境行动计划（2018-2020年）》，提出打造北京效率、北京服务、北京标准和北京诚信“四大示范工程”和建设国际一流营商环境高地的目标，并分解了298项具体任务清单，明确了近三年优化营商环境的时间表和施工图。

　　迄今为止，北京已经推出了三轮优化营商环境政策。2018年3月18日，出台了“9+N”1.0版营商环境改革政策，推出了《关于北京市进一步优化电、水、气、热接入营商环境的意见（试行）》 《关于进一步优化金融信贷营商环境的意见》《关于进一步优化营商环境提高企业开办效率的通知》、《北京市规划和国土资源管理委员会关于进一步优化营商环境缩短不动产登记办理时限的通知》、《关于进一步优化营商环境深化建设项目行政审批流程改革的意见》《进一步提升纳税等便利度优化营商环境的工作措施》、《北京市城市管理委员会关于优化营商环境全面提高服务质量的通知》《关于推进“互联网+不动产登记”改革实施方案》9项主要政策及N项配套措施。

　　1.0版以“三精简一透明”为重点，聚焦开办企业、办理建筑许可、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷、登记财产7个领域，推出了35个短小精干、务实管用的改革政策，取得了快速有效的改革效果。为企业和社会办事大幅度精简环节、精简时间、精简费用；坚持公开公正公平原则，推动政务信息公开，增加透明度。通过设立企业开办大厅、工商登记“全程电子化”、税务登记“快捷办理套餐”、企业登记“全市通办”、为新开办企业免费发放印章，使开办企业由22天缩短至5天。实现了社会投资建设项目审批流程再造，变政府单项审批为政府与建设单位双向共同办事。通过实施分类管理、精简审批前置要件、“多规合一”、“平台统筹、市政接入”、“一站式”窗口服务、施工图审查和竣工验收“只进一扇门”、互联网政务服务等多项组合拳 , 精简审批环节。使项目取得施工证从由109 个工作日减少到 29 -44 个工作日。

　　去年2月，北京又出台了“9+N”2.0版改革政策。在对标世行评价指标基础上，结合企业和群众需求，聚焦“简流程、优服务、降成本、强监管”四个方面，推出了69个改革政策。使开办企业时间由5天缩短至3天。继续深化“一网一门一次”改革。优化升级“一网通办”，推动“网上可办”转向“全程通办”；将综合窗口改革推广至市、区、乡镇（街道）三级政务服务中心，实现80%的事项“一门”办理、70%的事项“一窗”分类受理；推行“掌上办、自助办、就近办、全城办”，依托“北京通”APP，推出100项“掌上办”事项，制定了119项“最多跑一次”纳税业务清单和办税指南，将企业和群众办事需提供材料减少了60%以上。

　　去年11月，北京市又发布了第三轮优化营商环境改革政策3.0版。改革主要包括12大方面204项措施。目前北京市大力推进“互联网+政务服务”，推动“一网通办”“全程网办”“掌上办”“一证通办”“一次办”。市区两级各推出600项高频政务服务事项实现“一次不用跑”或“最多跑一次”等措施。目前3.0版的204项改革任务已完成159项，占比达78%。

　　为了更好地激发市场活力，调动市场主体积极性，提高北京办事效率，打造国际一流营商环境，北京市起草了《北京市优化营商环境条例》(征求意见稿)。包括总则、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则，共6章 74条。相信条例的出台必定使北京市的营商环境再上一个台阶。

 

上海优化营商环境突出“1+2+X”

　　《2018年中国营商环境指数研究报告》显示，上海营商环境全国领先。在我国31个省级行政区域中，营商环境指数排名前十的分别为上海、北京、江苏、浙江、广东、山东、天津、福建、辽宁和湖北。上海排名居首，归因于其软硬环境指标优异，在金融网点、高速公路密度、轨道运营长度等十二项指标均位居全国第一。

　　世界银行营商环境报告显示，两年来上海在开办企业、获得电力、施工许可、跨境贸易、登记财产等以地方事权为主的指标中，办事环节平均压缩41%，办事时间平均压缩了59%。上海形成的一些成熟有效做法已纳入国务院办公厅向全国复制推广的36项京沪改革经验。

　　近年来，上海对标世界银行营商环境指标，累计实施了164项改革举措。

　　2017年年底，上海就出台实施了《全面优化营商环境的行动方案》，即优化营商环境1.0版。在吸收了24项世界银行营商环境改革建议后，主动争取了8个国家事权的改革事项先行先试；共出台实施了40多部专项改革政策和配套文件，开发上线了20个新的办事系统。

　　2019年3月3日，上海又制定了《上海市进一步优化营商环境实施计划》，即优化营商环境2.0版。提出了88项改革举措和建议，其中地方事权改革举措46项，向国家争取先行先试9项，修法修规建议33项。

　　然后，又对照国办印发的《对标世界银行评估标准优化营商环境工作任务清单》和财政部《关于转发营商环境政策落地成效第三方评估报告的函》，对营商环境改革做了进一步深化。按照更高标准的要求，上海市又推出了20项新的深化改革举措，一并纳入改革任务。目前66项地方事权改革事项已全部落地，共出台了34个专项政策。这些改革力度很大，政策执行效果很好。这些措施改革后，获得电力、开办企业、办理施工许可、登记财产、跨境贸易等以地方事权为主的5个指标，企业办事时间缩短了40%左右，手续环节减少了近50%。

　　虽然2.0版落实效果好，但上海的营商环境仍存在一些不足。与国际前沿水平相比还有差距，营商环境适应市场创新的能力还不够强，企业感受度仍有较大提升空间，法治保障力度还不够。为此，上海又启动优化营商环境改革3.0版，形成了《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》。3.0版突出“1+2+X”设计。“1”即“一网通办”。“2”即提升上海在世行和国家两个营商环境评价水平。“X”即围绕加强、保护和激发市场主体活力提供的一揽子制度供给。明确了10项改革任务：进一步提高政策透明度，对惠企政策归口汇总机制明确了更高的服务标准，搭建政企沟通制度化平台，畅通企业诉求和权益保护的反映渠道，建立健全企业家参与涉企政策制定机制等；针对在沪外籍人士反映的办理外国人工作许可证程序较多、耗时偏长等问题，上海在市区两级设立外国人工作、居留单一窗口，提供一窗受理、一并发证、一门式服务，限时7个工作日办结；在长三角区域大力推进政务服务“同事同标”，探索以跨省办成一件事为目标的跨省主题式套餐服务，统一办事指南核心要素，实现线上申报、受理、办理等深度对接，无感办理跨省业务等；针对企业跨区迁移、企业注销、惠企政策办理等方面的诉求，从申诉协调、平台改造、流程优化等方面系统设计了更有针对性的改革举措。

　　今年1月11日，上海市又发布了《上海市优化营商环境办法(征求意见稿)》（以下简称《办法》），并向社会公开征求意见。旨在固化提升前期改革经验，加强优化营商环境的法治保障。《办法》分为总则、市场环境、政务服务、监管执法、公共服务、法治保障和附则，共7章75条。突出体现了三个内容：

　　第一，从新设到注销的全生命周期角度，改进营商环境。《办法》围绕市场主体从新设到注销的全生命周期，从开办企业手续流程、包容审慎监管、跨区迁移变更到注销；从市场准入、公平竞争、公共服务资源供给到涉企收费和减税降费；从中小企业扶持、政府履约、知识产权保护、口岸通关服务、人才服务到政企沟通机制、公共法律服务、行业协会商会、审批中介服务、司法鉴定、普惠金融等，跟市场主体切身相关的政策环境、政务环境、市场环境、人才环境、法治环境等内容均进行了明确规定。

　　第二，体现上海特色，可操作性强。《办法》侧重于体现上海特色的改革创新，将上海在自贸试验区探索、对标世行优化营商环境、深化政府“放管服”改革中先行突破、行之有效、广受好评的举措体现出来、固化下来。包括，行政审批告知承诺、“好差评”制度、电子印章、“企业服务云”、惠企政策“一窗通办”；“一网通办”“证照分离”、企业开办“一窗通”网上服务、工程建设项目审批服务、综合性区域评估、不动产登记专窗办理、国际贸易单一窗口、“双告知、双反馈、双跟踪”“双随机、双评估、双公示”等。

　　第三，鼓励改革探索，固化创新成果。《办法》鼓励各部门、各区在优化营商环境方面大胆创新突破。大力提倡园区“网格化服务”、公用企事业服务“全程代办”、优化营商环境法治保障共同体、促进长三角营商环境优化、“一业一证”改革等。

 

改进营商环境的政策建议

　　第一，加大民营企业支持力度，进一步发挥民营企业的作用。我国民营企业对社会的贡献是巨大的。贡献了全社会50%以上的税收、吸收了全国80%以上的就业。建议从融资、税收、市场准入、市场退出等环节进一步提供有效扶持，让民营企业与国企“平起平坐”“一视同仁”，发挥其更大作用。

　　第二，采取有效措施，切实保护企业经营者的人身安全。“依法平等保护各类市场主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者的人身和财产安全”至关重要。但是，现实中，不乏错伤无辜、错误羁押企业经营者的案例。而企业负责人一旦被羁押则会影响到企业的正常经营秩序，造成企业财务危机，不仅会影响到国家税收，也会危及员工的生计乃至社会的长治久安。因此，对于企业经营者，出现经济纠纷时，在没有确认其违法犯罪时，要本着“疑罪从无”的态度，尽量不要采取羁押措施，尽量采用经济手段解决经济纠纷。

　　第三，妥善安排企业停工停产，建立企业救济长效机制。民生为本。企业正常经营，员工才有收入维持生计。如果企业遭遇停工停产，则影响到员工的生存，乃至社会的稳定。因此，对于企业停工停产的安排要谨慎。不能过多的进行行政干预。如果迫不得已，需要企业停工停产，像出现今年新型冠状疫情这样的突发公共卫生事件情况，也要做好对企业的救济工作。要对企业提供一揽子融资便利、税收优惠等的救济安排，帮助企业渡过难关。要形成企业停工停产救济的长效机制，要确定企业停工停产的标准，以及不同情况停工停产后，对企业的救济办法。

　　第四，制定相关法律法规，营造优化营商环境的法律氛围

　　市场经济是法制经济。要以法治思维来优化营商环境。各地应该出台优化营商环境的法律法规，让优化营商环境的政策措施得以固化。通过制定相应的法律法规，可以避免政策不稳定、朝令夕改的弊病，让营商环境的政策与服务落到实处，给经营主体以稳定的政策预期，激发市场活力，调动市场主体积极性，提高政府办事效率。

　　（作者系首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授）