健全以公平为原则的民营企业产权保护制度

　　中共中央、国务院 2020 年 5 月 18 日颁布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)中 23 次提及“公平”，并明确强调“健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权”。作为市场经济基础性制度的核心，健全以公平为原则的产权保护制度，是深度激发各类企业，特别是民营企业创造活力的关键所在。  

 

　　以公平为原则的产权保护制度：学理分析  

 

      (一)知识产权保护制度的内涵

　　产权是与财产有关的、具有排他性的权利，是经济所有制关系的法律表现形式，包括财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。现代产权的内涵比较广泛，按客体形态的不同分类，一般分为有形产权与无形产权两种形式，有形产权包括经济领域物权、债权、股权等，无形产权包括跨经济领域、社会领域、文化领域的知识产权及其他各种无形财产权等，其核心体现在知识产权方面的商标、专利、版权三大板块。产权的平等全面保护可以规范并巩固经济活动中的财产关系，约束各种所有制经营者的经济行为，维护市场经济秩序，保证市场经济顺利运行。  

　　产权保护制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。《意见》明确强调了“全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础”，其基础逻辑是在对物权、债权、股权、无形产权等保护的基础上，将事关产权获取的机会权、融资权等企业运营权也纳入其中，形成对所有相关权利的保护，确保在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各环节有法可依、有法必依。  

　　基于此，“以公平为原则的产权保护制度”中的“公平”的内涵就甚为清晰。从主体方面看，既要巩固和发展公有制经济，又要鼓励和支持非公有制经济发展，民营企业是社会主义市场经济的重要组成部分，非公有制经济财产权与公有制经济财产权同样不可侵犯，要不断加强各种所有制经济产权保护，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。从内容方面看，公平性主要体现在坚持平等保护、全面保护、依法保护产权，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等，尤其是废除各种违反公平原则的不合理规定。 

      (二)知识产权保护的制度特征

　　建立健全以公平为原则的产权保护制度，首先要明确制度作用对象的含义和特征。产权指经济所有制关系的法律表现形式，具有经济实体性、可分离性和独立性的特征。经济实体性即产权是社会再生产的前提，以己方经济利益最大化为目的直接参与社会再生产活动；可分离性指财产的价值形态运动与使用价值的形态运动可分离，即产权与财产本身可以分割；独立性指产权确定之后，产权主体可以在合法范围内自由运用该权利。此外，产权运用受到地理和时间约束，一般情况下不同国家由于立法体系和执法体系的不同，除了一些受到国际公约保护的财产，一项产权只在某一国家范围内受到保护，且保护具有时间限制。以公平为核心的现代产权制度是市场经济条件下规范产权的法律制度和体制规定的总称，包括归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、保护公平五个方面的特征。  

　　一是“归属清晰”，新时代产权保护制度中将狭义的所有权归属，拓展至广义所有权中的所有权、占有权、使用权、支配权，并由相关法律法规所认定。丰富并明确产权保护的对象有利于规范产权保护的流程和减少经济主体合作时的机会主义行为，夯实被保护对象的定义为监督执法提供了便利，也顺应了新时期经济发展的特征。  

　　二是“权责明确”，即产权具体实现过程中各相关主体权利到位、责任落实。产权是权责利的统一，各种具体产权都包括权责和利益两个方面：权责规定了产权主体的权能和职能，利益规定了产权主体的收益，它们之间相互依存、相互制约。 

　　三是“保护严格”，即依法严格保护各种产权主体的资产不受侵犯，产权关系需要通过法律使其制度化，建立具有强制力的约束规则。各种性质、各种形式的产权一律受法律严格保护。民营企业作为非公有制经济的代表，在经济社会发展过程中发挥的作用愈发显著，要更加重视对私有产权和非公有制经济主体产权的严格保护，杜绝公有制经济主体对非公有制经济产权的侵占，保证多种所有制经济主体的发展活力。  

　　四是“流转顺畅”，体现产权的交易性或流通性，即各种产权在不同主体之间的有偿转让或流转上要保持顺畅性和自由性，这是市场经济运行中资源配置和收益分配的方式，也是市场要素自由流动、有效运营的基础。  

　　五是“保护公平”，公平的含义从过去的权利对等、权责对等逐渐丰富，如重视民营企业产权保护力度、保障产权获取收益机会的公平对等、不同对象保护力度对等等，这些新的特征及内涵都在丰富公平含义的同时，把公平提到产权保护制度的核心位置，这对激发民营经济主体活力大有裨益。

 

      健全以公平为原则的产权保护制度的意义

 

　　《意见》中多次强调“公平”，并明确提出“健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权”，这些论断在当前形势下有着重要意义。以公平为原则的产权保护制度，是市场有序运行的基础，也是各类市场主体经济行为主要的激励和约束机制。健全以公平为核心原则的产权保护制度，能使公有制和非公有制企业都成为平等的市场主体，公平竞争、互相促进，共同推进社会主义市场经济的完善和发展。 

    第一，社会主义制度体系的重要基石。产权制度是社会主义市场经济体制的基石，在市场经济活动中，只有对产权予以严格保护，才能稳定各类投资者的预期，规范并保障市场主体的生产经营行为，维护正常的市场秩序。完善产权保护

　　制度不仅是完善社会主义市场经济体制的要义，而且是在经济、社会、文化和资源环境等各方面形成“一整套更加成熟、更加定型的制度”的基石。  

　　第二，提振信心、稳定预期的制度利器。企业所具有的各种产权是企业在激烈的市场竞争环境中获取收益的核心，产权作为一种资源具备价值性、稀缺性和不可模仿性三大特征，可以帮助企业获取竞争优势，实现生存发展。构建以公平为原则的产权保护制度正是从社会规范和法律准则角度完善社会主义市场经济体制，完善政府守信践诺机制，保障所有的市场主体能够公平公正地参与市场竞争，消除制约非公有制经济的隐形壁垒，使整个社会成员享受“公平正义”，营造良性、规范的市场关系，推动企业加大固定资产投资、从事科学技术研究，激励各种所有制经济的创业和经营热情，实现经济社会持续健康发展。  

　　第三，民营经济持续发展的有力保障。21 世纪以来，以民营经济为代表的非公有制经济主体大放异彩，民企税收、GDP 贡献率等指标逐年攀升，助力中国缔造了经济腾飞的神话。但是，民营经济一直受限于已有产权保护制度的约束，一些制度设计上的漏洞或者政策倾斜打击了民营经济发展的活力。因此健全以公平为原则的产权保护制度，进行法律法规的重构和完善、正视立法执法方面存在的问题，将更好地保障民营经济高质量发展。  

      第四，中国经济国际化进程的加速器。我国经济结构与相关制度体系的建设与发达国家相比仍旧存在不小差距，构建以公平为原则的产权保护制度，有助于我国基本经济制度与国际先进制度对接，依法平等保护各类所有制企业合法权益。

      同时，完善现代知识产权制度也有利于营造国内公平公正的制度环境，帮助中国企业加速国际化进程，为企业深度参与国际贸易和国际合作提供基础。

 

      健全以公平为原则的产权保护制度的政策建议

 

      厘清以公平为原则的产权保护制度的内涵、特征和意义，为我们深入贯彻《意见》提供了重要思路。本文从完善立法保护、规范司法执行、优化政策机制、改善政府职能四个方面为全面落实《意见》提供一些政策建议。

　　(一)完善立法设计，坚持全面保护，公平保护各类所有制产权  

　　健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、保护公平的现代产权制度，结合当地实际制定务实管用的实施细则。建议进一步明确对依法设立的各类所有制经济依法平等保护的原则，以强有力地稳定和提升各类经营主体持续经营的信心。建议在产权保护的各领域深入开展法律法规的对照清理，以支持各类产权的平等保护。对处理物权、债权、股权、无形财产等领域的相关法律，在金融资源配置及市场准入等方面，深入开展导致不同所有制经济主体同类行为同罪异罚、差别对待等问题的条款调查，实现不同所有制间法律条款的对齐一致，并对修订情况开展公开而广泛的宣传告知。各地方政府进而据此开展涉及产权保护的规章、规范性文件的进一步清理、修订工作。  

　　健全自然资源产权保护、人力资本产权保护、知识产权保护制度。针对产权保护不规范、不公平的现象，建议集中突破薄弱环节，对产权保护对象的属性、含义、范围进行明确定义，提高保护力度，加强对企业商业秘密、人力资源的保护，对侵犯上述类型产权的行为提高惩罚力度，克服当前存在的刑罚种类单一、刑罚幅度不合理等问题，建立以罚金刑为主，自由刑、资格刑和没收财产刑等为辅的刑罚体系，使相关刑罚真正达到手段相当，具有发挥刑罚威慑力的功效。 

　　深化农村集体产权制度改革，完善农村基本经营制度，完善农村承包地“三权分置”制度。农村集体产权制度是新时代社会主义市场经济体制的重要要素，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，建议对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，并将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革。建议针对不同类型的农村集体产权(集体所有的土地等资源性资产、集体统一经营的经营性资产和用于公共服务的非经营性资产等)采取不同的法律保护手段，对已有法律体系进行细化和完善，稳扎稳打做好农村集体产权保护工作。深化完善承包地“三权分置”制度，在坚持土地集体所有权基础上，保护承包农户的土地承包权和经营者的土地经营权，建议在相关法律中进一步明确农村集体所有权的概念，对承包权与经营权分离后各自的权能划分补充法律解释，切实维护承包农户与经营主体间的利益平衡，避免因为法律定义不清导致的侵权和利益纠纷。  

　　(二)强化执法环节，坚持依法保护，杜绝司法保护的不平等现象  

　　在产权保护执法各个领域强化平等理念。通过专项审察等方式在司法实践中消除司法执行不公平不规范现象，在未取得充分证据和法律依据的情况下，审慎对非公有制企业家的违法行为采取强制措施；不得滥用司法权力对非公有制企业的资产违法扣押冻结；杜绝违反司法程序，强行接管民营企业家的资产或以明显低于市场公允价格拍卖、变卖非公有制企业涉案财产等。 

    建立产权案件纠错和救济机制。继续加强产权司法保护，建立健全涉产权案件甄别工作机制，对社会反映强烈的产权纠纷申诉案件开展全面自查，剖析一批侵害产权的典型案例，甄别纠正一批产权纠纷申诉案件。进一步完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，审慎稳妥做好产权纠纷申诉案件的维稳工作。强化以案释法工作，及时公布依法保护民营企业和企业家合法权益的典型案例和好做法、好经验，推动形成企业家健康成长的良好法治环境和社会氛围。

　　(三)优化政策机制，坚持共同参与，保障各类主体平等参与竞争  

　　放宽民营经济市场准入。建议及时修订国家现行有效法律法规与支持民营经济发展政策有悖的方面，允许民营资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，按照国家统一部署，全面落实市场准入负面清单制度。深化垄断行业、基础设施和社会事业等领域投融资体制改革，打破行业垄断和市场壁垒，推动上述行业领域加快向社会资本开放，严禁设置排斥性条款或通过设定附加条件变相设置门槛。进一步细化、放宽从行业和领域准入到环节准入的政策，制定民营企业进入上述行业领域的指导意见，对进入资格条件设置，对采购、定价等关键环节进行规范化指导，对指导意见的实施情况进行常态化监督。 

　　帮助优质企业做好直接融资。更好地发挥科创板的作用，对从事战略新兴产业的民营企业、传统产业龙头企业等，加大金融支持力度。在保障各类企业直接融资的同时，管理好市场资金供给和需求的平衡，在投资者合理保护的同时，降低各类资本市场进入门槛，规范发展私募股权投资，合理引导长期资金，鼓励更多的资金有效流入资本市场，推动资本市场的稳定发展。构建企业转板通道，优化企业退市制度，实现多层次资本市场的互动和良序发展。提升资本市场管理能力，提高自我矫正、自我修复的机制。主动收集投融资市场信息，监管企业融资管理过程，增强风险系统管理意识，提高对市场危机的快速响应能力。  

　　加强企业、中介服务组织的监管教育。加强对企业产权保护、信用评级等的宣传普及，对其开展产权保护规范性教育，树立良好准则和标杆，引导企业专注、稳健发展。引导企业提高产权保护意识、强化内部管控体系、优化内部治理组织架构，不断完善民营资产管理体系。加强中介服务机构治理。加强对产权服务机构、审计服务机构、证券发行主体等服务机构的监督管理，制度化开展合规性检查，大力治理违法、违规、侵权行为。  

　　(四)改善政府职能，既“亲”又“清”，构建新型政商关系  

　　加大资源要素差别化配置和叠加运用，确保民企与国企均能按照市场规则平等获得资源要素使用权和收益权。按照“利用效率高、要素供给多”的原则，构建年度用地、用能、排放等资源要素分配与“亩产效益”绩效挂钩的激励约束机制，对“亩产效益”综合评价较高的企业，重点保障资源要素需求，给予税收、环保等优惠政策，支持其股改上市、并购重组，在政府性评奖评优、试点示范项目申报、重点科技项目攻关等方面给予倾斜。 

　　优化办事流程与服务程序，推动政府采购、 PPP 合作等领域的实质公平性审核。建议政府在资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，增加实质公平性的审核，在政策办法公布之前，主动与民营企业代表、中小企业代表开展意见征询，以有效的手段保障实质公平。如一些地方政府在人才政策中，使用企业支付的工资水平指标作为人才资质证书的补充条件，从实质上衡量人才价值，实现了公有制经济和非公有制经济在享受人才政策方面的相对公平。优化办事流程与服务程序，给予民营企业公平进入的机会，给予中小企业优惠条件并优先考虑，为中小企业降低政府采购项目标的要求或提供融资支持政策，降低民营中小企业参与政府采购的门槛。  

　　努力使工商联成为非公有制人士之家。进一步重视和加强党对工商联的领导，建立工商联与党委、政府及有关部门的联系会议制度，使企业的问题和建议获得通畅的上升渠道，通过座谈会、通报会、交流会等形式搭建政企互信、双向交流的平台，建立民营企业家与有关职能部门负责同志面对面对话沟通机制，真正使工商联成为非公有制经济特别是民营经济的娘家人和政府的助手。建议搭建非公有制经济参政议政平台。推行各级党政领导及相关部门联系非公有制企业制度，定期深入企业调研，了解实际情况，帮助企业解决困难。建立容错机制，把领导干部和经办人员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来，把握好执纪执法的政策界限。